数据基础制度建设事关国家发展和安全大局。近日，中共中央、国务院对外发布了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）。该《意见》探索并构建了数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等四项制度，共计二十条政策措施，被业界称为“数据二十条”。

“《意见》针对数据确权、数据资源过度集中等难点痛点问题，都给出了可行性方案。”浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任盘和林在接受人民网“强观察”栏目采访时表示。

构建数据基础制度体系具有多项意义

“数据是继土地、劳动力、资本、技术四大生产要素之后的第五大生产要素。”中国政法大学教授、互联网金融法律研究院院长李爱君表示。

早在2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》公布，数据作为一种新型生产要素，首次与其他传统要素并列为要素之一。“数据作为新型生产要素，目前已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节。”盘和林表示。

关于此次《意见》提出的构建数据基础制度体系，国家发展改革委负责同志在回答记者问时表示，构建数据基础制度体系，是新时代我国改革开放事业持续向纵深推进的标志性、全局性、战略性举措，有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动高质量发展；有利于做强做优做大数字经济，应对科技革命和产业变革，构筑国际竞争新优势；有利于统筹分配效率与公平，推动全民共享数字经济发展红利，促进实现共同富裕；有利于提高数据要素治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化。

创造性提出“三权分置”数据产权制度框架

在数据生产、流通、使用等过程中，个人、企业、社会、国家等相关主体对数据有着不同利益诉求，且呈现复杂共生、相互依存、动态变化等特点，传统权利制度框架难以突破数据产权困境。

人民网“强观察”栏目注意到，《意见》提出探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。那么，《意见》的提出有哪些相关考虑？对此，国家发展改革委负责同志在回答记者问时称，“数据二十条”以解决市场主体遇到的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。

对此，李爱君也表示，数据是对信息的记录，主要表现为存在于计算机系统中的电磁符号，人可以通过大数据技术对数据进行处理。其无限复制性可实现数据的持有、加工使用等行为相分离，进而实现数据行为主体数据持有权、数据加工使用权、数据产品经营权分置的产权运行机制。“因此，数据产权‘三权分置’可充分发挥数据的生产要素作用和数据价值的挖掘。”

推动构建多层次数据市场交易体系

“值得注意的是，《意见》内容非常细化且具有可执行性，尤其是关于培育数据要素市场方面，提出要构建多层次、多元化数据要素市场生态体系，统筹数据交易市场建设，规范数据交易管理，推进数据交易场所和数据商功能分离。”在盘和林看来，由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战，统筹优化全国数据交易场所规划布局，出台数据交易场所管理办法，构建多层次市场交易体系尤为重要。

“此外，数据要素容易集中在少数平台企业手中，还需关注数据集中可能产生的问题。”盘和林强调，《意见》提到，企业应严格遵守反垄断法等相关法律规定，不得利用数据、算法等优势和技术手段排除、限制竞争，实施不正当竞争。

“这已经看到了数据集中的问题。如果要推动数据要素流通，防止集中，则应该推进数据共享共用的理念，合理降低市场主体获取数据的门槛，增强数据要素共享性、普惠性。”盘和林表示，这可以让小企业获得发展助力。

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